محمدکریم آسایش: «اقتصاد غیر رسمی و وظائف اجتماعی مغفول شهرداری»

دستفروش، ضایعات جمع کن، زباله گرد، نوازنده خیابانی و …. فرقی نمی کند، همه گونه ای و بخشی از اقتصاد غیررسمی(informal ecenomy) هستند. اقتصاد غیررسمی، لزوما و عمدتا مشاغل کاذب نیست، فاقد ارزش افزوده نیست،اقتصاد سیاه نیست بلکه بخشی از اقتصاد است که در کنار اقتصاد رسمی و برای پاسخگویی به بخشی از مصرف که یا به دلایل اقتصادی(عدم تناسب قدرت اقتصادی مصرف کننده با قیمت های موجود در اقتصاد رسمی) یا به دلیل سهولت دسترسی به مصرف یا به دلیل پاسخگویی این نوع از عرضه به سلایق ویژه به دلیل نوآوری های موجود در آن، شکل گرفته است. به تعبیری اقتصاد غیررسمی را باید مکمل اقتصاد رسمی دانست.
به لحاظ حقوقی این بخش از اقتصاد و جایگاه آن بدین شرح به رسمیت شناخته شده است.
مطابق بخش سوم، بند 1 ماده 6 «میثاق حقوق اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی منشور سازمان ملل متحد»، كشورهاي‌ طرف‌ اين‌ ميثاق‌ حق‌ كاركردن‌ را كه‌ شامل‌ حق‌ هر كس‌ است‌ به‌ اينكه‌ فرصت‌ يابد بوسيله‌ و كاري‌ كه‌ آزادانه‌ انتخاب‌ يا قبول‌ مي‌نمايد معاش‌ خود را تأمين‌ كند ـ به‌ رسميت‌ مي‌شناسند و اقدامات‌ مقتضي‌ براي‌ حفظ‌ اين‌ حق‌ معمول‌ خواهند داشت‌.
براساس بند 1 ماده 2 «اعلامیه جهانی حق توسعه سازمان ملل متحد»، شخص انسان موضوع مرکزی و اصلی توسعه است و باید شریک و سود برنده فعال حق توسعه باشد.
بند 5 ماده 15 «منشور جهانی حق بر شهر» می گوید: شهرها باید مروج ادغام تدریجی افراد کم درآمد در اقتصاد رسمی و ارتقاء افراد بیکار باشند، از حذف و سرکوب آنان نسبت به اقتصاد رسمی اجتناب کنند، فضاهای مناسب برای اقتصاد غیر رسمی باید فراهم شود و سیاست های مناسب جهت الحاق آن به درون توسعه شهری مدون شود.
مطابق با اعلامیه بلاجیو(اعلامیه بین المللی فروشندگان خیابانی) که در سال 1995 در شهر بلاجیوی ایتالیا به تصویب نمایندگان فروشندگان خیابانی 11 شهر از 5 کشور رسید، دولت ها موظفند به سیاستگذاری ملی در خصوص فروشندگان خیابانی مبادرت ورزند.
سازمان بین المللی کار(ILO) نیز فروشندگان خیابانی را به رسمیت می شناسد و آن ها را چنین تعریف می نماید:«¬فروشندگان خیابانی کسانی هستند که کالاها و خدمات خود را در فضای عمومی به صورت عمده یا خرد عرضه می‌کنند. منظور از فضای عمومی، خیابان، پیاده‌رو و فضاهای واسطه‌ای است. فروشندگان خیابانی ممکن است غرفه‌ای ثابت مثلاً کیوسک داشته باشند یا فقط از یک میز برای عرضه‌ی کالای‌شان استفاده کنند. دیگر فروشندگانی نیز هستند که هر چند در جای ثابتی کالای‌شان را عرضه می‌کنند، اما آن‌ها را بر روی سفره‌ای پلاستیکی یا پارچه‌ای می‌چینند. سایرین نیز نه جای لزوماً ثابتی دارند و نه مکانی ثابت برای فروش. باید فروشندگان خیابانی را به عنوان طبقه‌ای از بازیگران غیررسمی اقتصادی نگاه کرد»
در اصل چهل و ششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران آمده است : هر كس مالك حاصل كسب و كار مشروع خويش است و كسی نمي تواند به عنوان مالكيت نسبت به كسب و كار خود امكان كسب و كار را از ديگري سلب كند.
بر همین مبانی است که در ماده 16 قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار آمده است که شهرداريها موظفند به منظور بالابردن امكان دسترسي توليدكنندگان كوچك و متوسط ايراني به بازار مصرف و ايجاد امنيت براي فروشندگان كم‌سرمايه با استفاده از زمينهاي متعلق به خود و يا وزارت راه و شهرسازي، مكانهاي مناسبي براي عرضه كالاهاي توليد داخل آماده نمايند و بر مبناء قيمت تمام شده به صورت روزانه، هفتگي و ماهانه به متقاضيان عرضه كالاهاي ايراني اجاره دهند.
و در تقویت و تکمیل این قانون، در ماده 30 دستورالعمل اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی ملاحظه می کنیم که کلیه شهرداریها موظفند به تناسب تعداد و تنوع کسب و کار خانگی ، مکانهای مناسبی (بازار محلی موقت¬) را برای عرضه محصولات صاحبان مشاغل مذکور ، به صورت دوره ای در روزهای مشخص هفته ، تأمین و از طریق رسانه های عمومی اعلام نمایند.
چنان که می بینیم این حق یعنی حق معیشت، حق کار و حق بهره مندی از مواهب توسعه به طور عام برای افراد و به طور خاص برای فروشندگان کم سرمایه(دستفروشان) هم در اسناد حقوقی جهانی و هم در قوانین داخلی به رسمیت شناخته شده است
علاوه بر جنبه اقتصادی، به لحاظ فضایی(حق بهره مندی از فضای شهری) نیز این حق به رسمیت شناخته شده است:
در ماده 9 «منشور جهانی حق بر شهر» آمده است : همه افراد حق ارتباط، ملاقات و بیانگری را باید داشته باشند. شهرها باید این را فراهم کنند و تضمین دهند که فضاهای عمومی این اثر را تأمین می کند.
در «منشور جهانی برای راه رفتن»، شعار اصلی این است: خلق جامعه ای سالم، کارا و پایدار- جایی که مردم راه رفتن را انتخاب کنند.
یکی از شاخص های جامعه ای¬ که مردم راه رفتن را انتخاب کنند یعنی جامعه پیاده پذیر در¬این منشور¬این است که چه میزان در پیاده روها فعالیت های جذاب، سرگرم کننده و ایجاد کننده¬ی سرزندگی وجود دارد. در واقع نگاه «منشور جهانی برای راه رفتن» این نیست که انجام فعالیت هایی در پیاده رو مخل است و مغایرِ راه رفتن. دلیل این امر این است که مفهوم پیاده پذیری صرفا عبور کردن نیست بلکه شامل درنگ کردن و لذت بردن از راه رفتن نیز می شود. در این چهارچوب است که دستفروشی به عنوان یکی از مهم ترین فعالیت های موجد سرزندگی شهری به پیاده پذیری یاری می رساند.
این حقوق بحثی در وظائف مدیریت شهری نسبت به آن می گشاید:
• بحث نخست در خصوص وظائف اجتماعی شهرداری در ارتباط با فقرزدایی شهری و تعدیل «فرایند تهی دست آفرینی» است. چنان که می دانیم بخش مهمی از اقتصاد غیررسمی ناشی و مولود «فرایند تهی دست آفرینی» است. مداخله در این فرایند توسط مدیریت شهری از سه وجه قابل بررسی است: وجه اول، وظائف اجتماعی شهرداری مطابق ماده 55 قانون شهرداری هاست که در آن شهرداری ها در خصوص بی خانمان ها و یتیمان به طور خاص دارای وظائف حمایتی هستند و به طور عام نیز نسبت به محرومان اجتماعی و اقشار فاقد حمایت و آسیب دیده دارای نقش می باشند. در قانون بلدیه 1286 این نقش به صورت برجسته تر یعنی مطابق با نیازها و خواست ساکنان شهر تعریف شده بود: «مقصود اصلی تأسیس بلدیه حفظ منافع شهرها و ایفای حوائج اهالی شهرنشین است.» و «امور راجع به بلدیه از قرار تفصیل است: «(اولاً) اداره کردن آن چه اهالی شهر برای اصلاح امور بلدیه به موجب قانون می‌دهند». وجه دوم، بعد فضایی وظائف شهرداری در خصوص فقرزدایی شهری است. چنان که می دانیم فقر در شهرها با سیاست های شهری و ساختار فضایی شهرها در پیوند است. وقتی شهرداری، مالیه گرایی را در مدیریت شهری پیشه می کند، وقتی که اولویتش تسهیل رفت و آمد خودروهای شخصی است و نه حمل و نقل عمومی، هنگامی که شهرداری با عدم به رسمیت شناختن سکونتگاه های غیررسمی موجب می شود که ساکنان آن علاوه بر تله طبقاتی در تله فضایی نیز گرفتار آیند، زمانی که شهرداری با مال سازی، اقتصاد محلی را فرو می پاشاند، در واقع دارد «فرایند تهی دست آفرینی» را گسترش و تشدید می کند به جای تعدیل. پس شهرداری به عنوان نهاد مدیریتی موثر در سیاستگذاری شهری و ساختار فضایی شهری ، وظائفی در چهارچوب برنامه ریزی شهری و فضایی و سیاستگذاری شهری برای فقرزدایی شهری دارد. وجه سوم، وظائف شهرداری به عنوان نهاد بخش عمومی در سلسله مراتب حاکمیت(از دولت مرکزی تا حکومت محلی) در تحقق اصول رفاهی و اجتماعی قانون اساسی(به عنوان مثال اصول سوم، بیست و هشتم، سی و یکم و چهل و سوم) و برنامه ها و قوانین منتج از آن دارد. این نقش هم باید در نظام برنامه ریزی ملی و هم توسط شهرداری بازشناخته شود. شهرداری هم مانند سایر نهادهای بخش عمومی مثل بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، بنیاد مستضعفان و جانبازان، بنیاد شهید، کمیته امداد امام خمینی(ره)، سازمان بهزیستی و سازمان تأمین اجتماعی بایستی نقش و وظائف خود در این چهارچوب را بازشناسد و بپذیرد و عملیاتی سازی نماید.
• بحث دوم در خصوص جایگاه شهرداری به عنوان بخش عمومی است که وظائف آن قابل واگذاری به بخش خصوصی و به تعبیری برون سپاری و به بازار سپاری نیست و حتی در صورت واگذاری به پیمانکار، مسئولیت حقوقی آن متوجه این نهاد است. بحثی که در خصوص ماجرای دردناک مرحوم چراغی اتفاق افتاد و قتل این مرحوم با ضرب و شتم توسط عوامل پیمانکار سد معبر شهرداری که مساله مسئولیت یا عدم مسئولیت شهرداری و نوع تخلف شهرداری را مطرح نمود. به استناد قانون «حفظ و گسترش فضای سبز و جلوگیری از قطع درختان» ، ماموران واحد رفع سد معبر شهرداری حکم ضابطان قضایی را دارند و برابر قانون وظیفه این گروه از ماموران دولت قابل واگذاری به شخص دیگری مانند شرکت پیمانکاری نیست. همچنین حتی در صورت واگذاری این امر که مطابق قانون فوق الذکر غیر قانونی است، براساس متن ماده ۱۳ قانون کار مبنی بر اینکه «در مواردی که کار از طریق مقاطعه انجام می‌یابد، مقاطعه دهنده مکلف است قرارداد خود را با مقاطعه کار به نحوی منعقد نماید که در آن مقاطعه کار متعهد گردد که تمامی مقررات این قانون را در مورد کارکنان خود اعمال نماید» همچنین به موجب ماده ۸۵ قانون کار نه تنها همه کارفرمایان، کارگران و کارآموزان ملزم به رعایت شیوه‌نامه‌هایی هستند که در رابطه با صیانت از نیروی انسانی توسط شورای عالی حفاظت فنی صادر شده است بلکه به موجب ماده ۹۵ همین قانون مسئولیت اجرای مقررات و ضوابط فنی و بهداشت کار بر عهده کارفرما یا مسئولان کارگاه است و هرگاه براثر عدم رعایت مقررات مذکور از سوی کارفرما یا مسئولین واحد حادثه‌ای رخ دهد، شخص کارفرما یا مسئول مذکور از نظر کیفری و حقوقی و نیز مجازات‌های مندرج در این قانون مسئول است و برابر ماده ۱۷۱ قانون کار، «متخلفان از تکالیف مقرر در قانون کار حسب مورد مطابق مواد پیش‌بینی شده با توجه به شرایط و امکانات خاطی و مراتب جرم به مجازات حبس و یا جریمه نقدی محکوم خواهد شد و چنانچه تخلف از انجام تکالیف قانونی سبب وقوع حادثه‌ منجر به نقص عضو و یا فوت کارگر شود دادگاه مکلف است علاوه بر مجازات‌های مندرج در این فصل، نسبت به این موارد طبق قانون تعیین تکلیف نماید»، در مورد حادثه مرگ کارگرخدماتی به دست ماموران شهرداری نیز باید طبق شرایط پیش بینی شده عمل شود و در ماده ۱۸۵ قانون کار به صراحت تاکید شده است که رسیدگی در رابطه با جرائم فصل یازدهم قانون کار در صلاحیت داداگاه‌های کیفری دادگستری است.
علی ترک همدانی، مشاور حقوقی پیشین شهرداری لواسانات نیز بر این نظر است که در شهرداری‌ها مسئولیت‌هایی همچون رفع سدمعبر، اجرائیات و جلوگیری از ساخت‌وساز غیر قانونی بخشی از وظایف حاکمیتی تلقی می‌شوند و بنابراین نمی‌توان تحت هیچ عنوانی انجام این امور را به بخش خصوصی واگذار کرد.
همچنین بنابر نظر پرویز سروری، رئیس کمیسیون نظارت و حقوقی شورای اسلامی شهر تهران،تخلفات باید مطابق قانون مورد بررسی قرار گیرد و هیچ کس اجازه ندارد به شهروندی حتی اگر تخلفی هم انجام داده باشد، تعرض کند.
بنابراین فرقی نمی کند، دستفروش(متروی گلبرگ)، ضایعات جمع کن(مرحوم چراغی)، زباله گرد یا متکدی(ایستگاه متروی خیام) مورد تعرض شهرداری( و باز هم تفاوتی نمی کند، ماموران حراست مترو، ماموران سد معبر شهرداری یا مددکاران اورژانس اجتماعی شهرداری) باشند، در هر صورت شهرداری حق تعرض به ساکنان شهر را ندارد.
در خصوص منع بازارسپاری که محدودیت های آن و عواقب آن را کارل پولانی در کتاب«دگرگونی بزرگ» ¬و مایکل سندل در کتاب«آنچه با پول نمی توان خرید» شرح می دهند، باید نکته ای افزود و آن این مطلب است که این منع بازار سپاری در خصوص مالکیت عمومی و فضای شهری نیز هست. مالکیت عمومی متعلق به مردم است و نمی توان آن را واگذار نمود، فضای شهری کالای عمومی نیست و نمی توان آن را به کالای خصوص تبدیل کرد. همچنین است که نمی توان حق انسان ها را بر زمین و فضای شهری سلب نمود و به تخریب سکونتگاه های غیررسمی اقدام نمود یا معبر را که مالکیت و حق استفاده اش با مردم است را متعلق به نهاد شهرداری دانست و مانع بهره مندی دستفروشان از آن(مادام که تزاحمی در حق استفاده عمومی ایجاد نکرده اند) شد.
• بحث سوم و نهایی در این خصوص، نحوه انجام وظائف اجتماعی شهرداری است. مطابق با قانون بلدیه 1286، قانون شهرداری ها و قوانین متعدد شوراها در سال های پیش و پس از انقلاب، انجام وظائف شهرداری ها مطابق با خواست و نیاز ساکنان و بنابر نظر و مشارکت آنان باید باشد. در واقع شهرداری هم مجری خواست های مردم و هم فراهم کننده مشارکت مردم برای تأمین خواست هایشان در شهر است. این مشارکت بایستی نهادی شود و چهارچوب هایی داشته باشد که بتواند به تحقق واقعی آن و در راستای تأمین نیازها(از جمله نیازهای اجتماعی) منجر شود. واقعیت موجود نظام برنامه ریزی، بودجه ریزی و اجرا در شهرداری، واقعیت ساختارها و برنامه های با عنوان «مشارکتی» نظیر سرای محلات، مدیریت محله، شورایاری ها با این چهارچوب و هدف دارای فاصله و تفاوت بسیار است. واقعیت ساختارهای سازمان های اجتماعی و فرهنگی شهرداری(از جمله سازمان فرهنگی و هنری شهرداری تهران) و همچنین جهت گیری های انتصابات و سیاست های اجتماعی و فرهنگی شهردار تهران کاملا در تضاد با خواست ها و نیازهای شهروندان است. به طور مثال سازمان فرهنگی و هنری شهرداری تهران یک نهاد بخش عمومی ذکر شده است اما هیات امنایی کاملا حاکمیتی دارد و این در ساختار سازمانی و اساسنامه این سازمان قید شده است که در واقع نقض غرض است یا سرای محلات تبدیل شده اند به مراکزی برای ارائه فعالیت های انتفاعی یا برحسب سلیقه مدیریت محله که همسو با سلایق فرهنگی و هنری و اجتماعی معاونت اجتماعی و فرهنگی شهرداری تهران است و نه مطابق با علایق ساکنان محله. این سراها نه نقشی در انجام وظائف اجتماعی شهرداری در خصوص فقرزدایی شهری دارند و نه نقشی در مشارکت ساکنان در نظام برنامه ریزی و بودجه ریزی شهر، گرچه این آخری به دلیل فقدان نظام «بودجه ریزی مشارکتی» است.

(این مطلب در سومین شماره نشریه رویداد، مهرماه 1393، منتشر شده است)

Connect with Me:

دیدگاه بگذارید

avatar
  Subscribe  
اطلاع از